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如何辨识假PPP项目
时间:2015-08-04 15:02:27 阅读1339次

如何识别假PPP项目,这里给出四招:没有公共属性产品、交易双方不是政府和社会资本、非长期合同关系、风险不共担且政府承诺保本。

一年间,超2万亿元的PPP(政府和社会资本合作)项目相继涌出,其中一些仅仅戴着PPP帽子的项目在引起投资者警惕之后,也被官方所重视。

6月下旬,PPP模式主推部委财政部发布一则通知,全称是《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(下称“57号文”)。57号文强调“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目”

厘清PPP项目真假问题直接关系到PPP模式在中国的健康发展。如何识别假PPP项目,这里给出四招:没有公共属性产品、交易双方不是政府和社会资本、非长期合同关系、风险不共担且政府承诺保本。

 

真PPP四大特征

PPP模式是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。因此,PPP模式一般适合在公共服务领域,比如能源、交通运输、水利、环境保护、农业等。

PPP项目的第一大特征是公共产品,具有公共属性,是政府部门需要提供的产品,因此一些打着PPP名号的商业地产项目显然不符合这一特征。

PPP模式的第二大显著特征,就是交易双方需是政府和社会资本。电厂脱硫、工业污水处理等一些第三方治理项目不PPP项目,因为这些治理工作是企业自身的治污责任,项目外包给其他企业做,反映的是企业与企业之间的关系,而非政府和企业之间关系。在中国特色的PPP模式下,社会资本不仅包括私人资本,国有控股、参股、混合所有制企业也被纳入其中,这当然也囊括了地方政府融资平台公司。

去年底财政部文件明确,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本。不过,今年5月中旬出台的国办发【2015】42号文对这一条件有所放宽,即符合相应条件的融资平台公司可以作为社会资本参与当地PPP项目。

PPP项目是政府和社会资本间合作,这样做的好处是项目风险在政府和社会资本间合理分配共担。但若政府交易对手是当地的融资平台公司,即亲儿子,那这种风险共担是假的,儿子破产老子还得救。现在42号文条件较之前有所放宽,释放出危险信号。同样,如果这条底线(即本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本)没有守住,那这种PPP项目做出来会成为一个笑话。

借PPP变相融资

PPP项目第三大特征,就是项目是长期合同关系。在57号文中,财政部对入选第二批PPP示范项目的基本条件之一,就是合作期限原则上不低于10年。这一点也是区别于短期的BT(建设-移交)项目,因为长期契约的许多特点在BT项目中并不具备。长期合约背后的道理是PPP项目需要整合实现项目全生命周期管理最优化,从而使得公共产品提供的效率最大化。

PPP项目的最后一个特征就是合理的风险分配,政府保证社会资本有一定的盈利可能,但不保证一定盈利。目前PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。现在有一种倾向,用政府可行性补贴来包装明股实债的项目,即PPP项目的回报用项目运营收入加上政府可行性补贴,这两部分收入实际上是给投资人一个固定回报。另外一种就是刻意的回购安排,地方政府借PPP模式骗来贷款,建好项目然后回购,让社会资本出局,让当地的融资平台公司来运营。

这些手法也被官方所了解,故57号文中强调,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。57号文还对第二批财政部PPP示范项目申请条件予以明确,对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。

地方政府做假PPP是简单地把PPP模式看成一种替代平台公司的融资工具。43号文出台后,原来地方政府融资平台公司被剥离政府融资功能,地方融资只有两个渠道,一个是地方政府债券,另一个是PPP模式。由于地方政府新增债券供给不足,目前下达的2万亿置换债券也只能解决存量的项目,所以对地方新增项目来说,还有大量融资缺口,因此地方融资只能通过PPP来做。所以一些地方只想着借PPP模式能把钱弄过来,不管真假PPP

现在,假PPP项目并不意味着项目不可以做,而是不适合采用PPP模式。

 

来源:第一财经日报

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